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论英国“新地方主义”的特征和路径选择学术争鸣www.hlmsw.cn,金轮第一城

  作者:孙宏伟、谭融

  “新地方主义”概念产生于20世纪80年代末、90年代初的美国,经济全球化带来了资本的高流动性,促使城市管理中更多推行企业化政策,出现了新城市政治。20世纪80年代,英国保守党政府一直试图在地方政府中构建企业文化,90年代转而构建中央政府、地方政府和企业之间的伙伴关系,倡导合作精神。伴随这一进程,针对此时期出现的中央地方关系问题,英国产生了“新地方主义”(New Localism)理论。[1]本文将从英国“新地方主义”的理论内涵、“新地方主义”发展的原因、特征和未来路径选择几方面探讨英国新型的中央地方关系和未来英国地方自治和治理的新的走向。

  一、英国“新地方主义”的理论内涵

  “新地方主义”在英国的传播源之一是英国人丹·科里(Dan Corry)创办的“新地方政府网络”(New Local vernment Network,NLGN)思想库。丹·科里(Dan Corry)和格里·斯托克(Gerry Stoker)认为,“‘新地方主义’是一种战略,目的在于远离中央政府的控制,在国家最低标准和政策优先的框架内将下放的权力和资源转移给一线管理者、地方民主实体、地方消费者和社区居民。”[2]这一阐释表明,“新地方主义”不仅要将权力下放给地方政府,而且要下放到每个公民。英国副首相办公室癫痫病患者手术治疗效果好吗将“新地方主义”描绘为公民积极参与的地方分权式决策过程,认为这是一种更理想、有助于复兴地方民主和公民社会的地方决策过程。[3]

  可从政治和经济两方面解读“新地方主义”。从政治层面看,“新地方主义”强调治理责任,即通过提高公民参与和复兴公民精神去增强地方民主,强化地方政府责任和地方管理,在法律的框架下实施自由裁量、提升地方能力、实现地方治理。从经济层面看,“新地方主义”强调小规模治理的组织原则,[4]认为中央政府规模太大,不利于国家经济的健康发展;小规模的地方政府更加透明,更了解公民需求,有利于推动经济的快速发展。

  在这一前提下,“新地方主义”赋予地方自治和地方民主新的理论内涵:即地方政府的价值不再依据它所提供的服务加以判定,而是依据它是否有能力引导社区的政治、经济和社会发展。地方政府应该是组织、交流和表达的工具,有能力解决地方居民的问题。[5]传统观念认为,经选举产生的地方政府最接近居民,在提供公共服务和执行相关政策时体现地方民主,实现地方民主是实现整个国家民主的基础。而“新地方主义”则认为,民主的方式多种多样,不仅选举产生的地方政府可以营造,社会组织、民间协会乃至普通公民都可以参与进来,各参与方均应负起责任。

  “新地方主义”概念的出现是当代英国复杂的地方治理体制的一种反映,体现为一种新的地方治理原则,河北癫痫病治疗较好的医院主张重塑中央地方关系,重新规范和修订地方自治和地方民主的内涵,构建中央、地方和民众相互协同的多元化、网络化社区治理模式。

  二、英国“新地方主义”发展的原因

  当代英国“新地方主义”的出现有多方面原因。首先是基于社会需求的不断增加。20世纪后期以来,英国地方政府所面临的问题与以往相比有很大变化,不再仅仅是修建道路、学校、医院等基础设施,或者供应水、电、煤气等基本生活设施。相反,越来越需要满足广大民众所需求的软性条件:如环境保护,让人们生活在一个可持续发展的环境中;营造更加健康的社会,确保孩子们从小有良好的成长环境、得到正向的鼓励;实现经济增长,以应对全球化的挑战;阻止犯罪,等等。面对地方居民的种种新需求,仅靠选举产生的地方政府予以应对显然难以实现,需要不同层级政府、不同部门和普通民众的共同努力予以解决,由此而要求形成新型的地方治理体制。在实现地方有效治理的过程中,提供公共服务的主体日益多样和复杂,不同机构间的功能界限也越来越模糊。目的、责任、功能和规模日益复杂化,[6]因此要求有新的理论和产生新的功能去面对新形势下带来的问题。

  其次是基于央地关系的日益紧张。二战结束以来,英国地方政府承担的公共服务职能日益增多,对中央政府的依赖程度也逐渐加深,20世纪70年代末的全球性经济危机使英国地方政府体制中的问题日益凸全国那家医院治疗母猪疯显。20世纪70年代后出现全球化地方政府改革浪潮,欧美各国的改革均呈现为分权化趋势,如北欧国家的自由市镇试验;法国和日本颁布和实施了地方分权法;美国和德国各州纷纷实行地方分权改革。而同期英国却反其道而行之,呈现为中央集权日益增强的趋势。20世纪70年代末的撒切尔政府通过诸种改革加强中央政府权力,建立以中央集权为特征的地方自治体制,撒切尔政府因而被人们称为“支持地方民主的中央集权政府”。[7]1997年布莱尔政府上台后,推行地方政府现代化项目,旨在通过一系列创新复兴地方民主,核心为加强公民参与,同时实施中央集权化战略,限制地方自治的发展,造成地方自治和地方民主间的紧张关系,又被称为“布莱尔悖论”(Blair Paradox)。2010年卡梅伦任首相的联合政府继续秉承集权主义,将地方政府视为中央政府的工具。地方政府仅拥有有限权力,其能力受到中央立法、行政目标和财政的严重束缚;地方服务源于中央政府、各单一目标主体和准自治政府多重主体,导致重叠性、分裂性和地方严重的财政依赖。[8]此种情况造成不良后果,因此要求开出新药方使英国地方政府摆脱困境。

  再次是基于英国民众对地方事务的冷漠。1996年布莱尔首相的地方政府顾问罗伯特·希尔(Robert Hill)在《复兴》(Renewal)杂志的一篇文章中提到:“几乎一半的人都不怎么了解地方政府,民众所了解的有关地方政府的癫痫用长期服药吗知识也比较混乱。”[9]事实是,英国大部分民众对地方政治不感兴趣,并没有人真正关心地方政府。长期以来,英国地方选举中的选民参选率在西欧国家中都是最低的,几乎是法国和德国的一半。20世纪90年代多数欧洲国家地方选举参选率达到60%到80%,而英国仅为40%左右,并且还在迅速下降。英国的大都市区,1998年至2000年选民参选率一直低于30%。[10]投票人对地方事务的冷漠成为对地方政府民主价值及合法性的巨大挑战,在新公共管理改革中,公民权的内涵日益淡漠,致使传统的英国地方自治理念受到挑战。在以顾客为取向的改革中,将公民视为消费者(顾客或用户)而不是在政治过程中的积极参与者。[11]社区代表成为“消费精英”的代表,代表着消费者的利益,而不是通过政治精英去代表公民利益。[12]公民权的淡漠使地方政党失去了政治内涵,因此须解决经选举产生的地方政府在改善公民权和实现民主时所充当的角色问题,以及如何提升地方居民对地方事务的积极性问题。

  种种问题迫使英国政府寻求新的政府治理模式,由此而出现新的发展趋势。

  三、英国“新地方主义”的特征

  在寻求解决以上诸种问题的过程中,“新地方主义”应运而生,显现出新的地方自治理念和特征,在保持英国传统中央集权主义文化的同时,给地方政府带来活力。具体体现为以下特征。

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